一、煤炭作為中國主體能源的比較優勢突出
“富煤貧油少氣”的基本國情，決定了煤炭在中國能源結構中的基礎性地位，煤炭作為主體能源的比較優勢在短期內不會改變。
�。ㄒ唬�“煤不寡、但不均”，集中在晉蒙陜
中國煤炭資源豐富，除上海以外其它各省區均有分布，2020年煤炭儲量達到1622.88億噸。但分布極不均衡，北多南少，西多東少。南北以昆侖山-秦嶺-大別山為分界線，北方地區煤炭資源量占全國90%以上，其中太行山-賀蘭山之間的區域占到北方地區的65%；南方地區則不到10%，其中的90%以上又集中在貴州、云南、四川三省。東西以大興安嶺-太行山-雪峰山為分界線，以西地區煤炭資源量占全國的90%左右，以東地區僅占10%左右（見圖1）。
圖1 中國煤炭資源分布圖 資料來源：中國煤炭運銷協會
煤炭產能主要集中在晉陜蒙三省區，且集中度呈現進一步提升的趨勢。2021年，全國有產煤省23個，總產量40.71億噸，其中，山西10.93億噸，內蒙古10.34億噸、陜西7.0億噸（見圖2），晉陜蒙三省區煤炭產量占比達72.2%，較2020年提升1.9個百分點，較2019年提升3.6個百分點。
圖2 全國原煤產量（2021年，單位：億噸） 數據來源：國家統計局
�。ǘ┟禾肯鄬τ蜌饽茉吹谋容^優勢突出，作為中國主體能源的地位短期內不會改變
“富煤貧油少氣”的資源稟賦決定了煤炭在中國的基礎能源地位，也決定了“煤為基礎、多元發展”的能源結構政策基本方略。
煤炭在一次能源構成中占比超過一半，呈現緩慢下降趨勢。2021年，中國能源消費總量達52.4億噸標準煤，煤炭占能源消費總量的56.0%，比2020年下降0.9個百分點，比2005年下降16.4個百分點，比世界平均水平（30%）高出26個百分點。預計2025年前后，煤炭作為中國一次能源消費總量將達到峰值，所占比重或將降至50%左右。
從中長期發展趨勢看，隨著碳達峰、碳中和的推進，煤炭將從兜底保障能源逐漸轉變為支撐性能源、應急與調峰能源；但短期來看，煤炭資源自主可控，作為主體能源的地位不會改變。2021年，煤炭對外依存度僅為7%，而石油和天然氣分別達到72%和42%（見圖3）。
圖3 中國主要能源對外依存度 數據來源：國家統計局、課題組整理計算
�。ㄈ┟禾靠删徑庠蛢r格上漲帶來的成本壓力
作為原油的重要替代品，豐富的煤炭資源能夠在化工等領域緩解國際石油價格上漲帶來的原材料成本壓力。相關研究顯示，原油價格超過100美元/桶時，煤制油、煤制氣的比較優勢就逐漸凸顯（見圖4）。今年以來，俄烏戰爭等外部不確定性因素增強，國際油價在110美元/桶以上的高位波動，“國中有煤，心中不慌”。
圖4 煤替代石油的盈虧平衡點（單位：美元/桶）
數據來源：韓東娥（主編），2018年：《山西煤炭產業政策研究》，山西人民出版社，第158頁。
二、供給彈性不足是周期性“煤荒”的主要原因
與油氣相比，中國煤炭資源總體并不短缺，之所以產生周期性 “煤荒”，主要制約來自產能釋放、運銷體制、貿易、煤電聯動等方面，煤炭供給側難以根據需求側的變化及時進行適應性調整。
�。ㄒ唬┟禾啃略霎a能釋放難，難以及時響應需求變化
“十三五”期間，煤炭行業供給側改革使得煤炭產能進一步向大型煤礦集中。2021年，全國原煤產量超過3000萬噸的煤炭企業20家，原煤產量26.56億噸，占全國產量的65.3%；其中，前五大煤炭企業產量超過16億噸，占比超過40%（見圖5）。這些煤炭企業設備先進、安全度高、產能調節能力強，但相關行業管理體制要求按月均衡生產，限制了這些大型煤炭企業在市場供需偏緊時產能的靈活釋放能力。
圖5 全國前五大煤炭企業原煤產量（2021年） 數據來源：中國煤炭工業協會
新增煤炭產能的審批流程復雜、審批時間長也制約了煤炭產能的及時調整。以產煤大省山西為例，2015年頒布《山西省煤炭行政審批制度改革方案》，對積弊突出、飽受詬病的煤炭審批制度進行了改革，但經過大力簡化后仍有38個審批事項。此外，大型現代化露天煤礦能夠發揮較強的煤炭市場調節作用，但受建設用地指標、草原征占用的限制和項目審批環節多等因素影響，在供需緊張時優質產能難以及時釋放，制約了關鍵時段缺煤區域的煤炭穩定供應。
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煤炭流通的體制成本偏高，成為煤炭供給彈性提升的一個重要掣肘。中國煤炭分布是“西多東少、北多南少”，但經濟發達的東南沿海區域，特別是長三角和珠三角地區，恰恰是煤炭需求的主要區域。“保供”意味著要大規模地北煤南送、西煤東送，運輸成本高企成為制約“穩價”的突出因素。西煤東送的運輸成本甚至遠遠超過印尼、澳大利亞進口的煤炭，占到港煤炭價格的50%以上。
中國的煤炭運輸包括鐵路、水路、公路三種方式，以鐵路為主。2021年，通過鐵路運輸的煤炭超過20億噸，但長期以來鐵路運輸體制效率偏低，煤炭流通費用高企。煤炭運輸鐵路專線建設滯后于煤炭運輸需求的快速增長，鐵路運力總體短缺。短缺的鐵路運力又實行“計劃”管理，無法及時響應市場需求的變化，“大運力、小計劃”矛盾突出，進一步加劇了鐵路運力的結構性短缺。在獲取運力過程中，大量隱性的非正規收費也推高了煤炭流通成本。
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作為補充的煤炭貿易，是否能及時響應需求變化，也是增強煤炭供給彈性的重要考慮因素，特別是一定量的煤炭進口有利于保障中國長三角、珠三角的煤炭供應能力。2021年，中國進口煤炭3.2億噸，占全國煤炭消費量的7%，延續了2015年以來的增長態勢，進口規模與2013年高位基本持平，廣東、江蘇、上海、浙江四地的煤炭進口量超過全國進口量的一半。
外部不確定增強制約了煤炭貿易在保供穩價中的調節能力。中國的煤炭進口主要來自印尼、澳大利亞、南非、越南、俄羅斯等國家。印尼和越南離中國較近，是兩廣的“后院煤倉”，煤炭價格優勢也較為突出，但近年來兩國對煤炭出口的管制加強，不確定性增強，如印尼2021年12月底發布為期1個月的煤炭出口禁令。從其他國家進口煤炭也面臨一些短板制約，從澳大利亞進口煤炭面臨兩國外交關系的不確定性，從俄羅斯進口煤炭的運輸瓶頸始終未得到良好解決。
�。ㄋ模┟弘妰r格未能充分聯動
必要的煤電價格聯動機制是需求帶動供給機制的基礎，但煤炭價格市場決定，電力價格則由政府管控，“市場煤、計劃電”導致煤電價格未能充分聯動，煤價上漲無法傳導至電價�；痣娎麧櫹”�，煤炭占到火電企業發電成本的70%左右，煤價超過600元/噸時，電廠就很難盈利。一旦煤炭價格飆漲，電價不能隨著煤炭價格上調，就很容易出現煤電價格倒掛，發電量的增加將帶來虧損的增加。如2021年10月，南方電廠到廠入爐的標煤價格達到2500元/噸，發電的燃料成本達到0.7-0.8元/度，而上網電價僅為0.45元/度，“火電廠發一度電就虧一度電”。在電價無法調節的情形下，發電廠不得不減少發電量，最終導致了“電荒”與拉閘限電。
三、提升煤炭供給彈性的政策建議
煤炭保供穩價，緩解周期性“煤荒”，提升供給彈性是關鍵。建議從產能釋放、運銷體制、煤炭貿易以及煤電價格聯動等方面進行必要的改革。
�。ㄒ唬┨剿鹘⒚禾慨a能彈性釋放機制
推動煤炭產能從剛性管理向彈性釋放轉變。綜合考量煤炭資源稟賦、開采條件、安全生產等因素，對不同的煤礦進行差異化分類管理，根據市場供求形勢與新能源的發展情況，動態設定煤炭產生釋放（收縮）的閾值和等級。進一步簡化煤炭新增產能的審批流程與環節，特別是優化大型現代化露天煤礦的審批，增強新增產能對市場變化的響應能力。探索建立、完善煤炭戰略儲備體系，包括煤炭資源儲備、產能儲備和現貨儲備，發揮其季節調峰、價格調節與應急保障的重要作用。
�。ǘ┩苿用禾窟\輸效率變革
加快鐵路運輸專線等煤炭流通基礎設施建設，增強鐵路的煤炭運力，通過運輸效率的提高增強煤炭供應和價格的穩定性。一方面，積極引入社會資本進入煤炭鐵路運輸專線的建設，另一方面推動鐵路運輸的市場化改革，漸進式減少“計劃”運力，增加市場化合同的運力。與此同時，發展一批現代化、專業化的煤炭物流企業，形成集倉儲、加工、配送、網上交易、融資于一體的煤炭物流產業鏈，以及集鐵路、公路港口、航運于一體的大煤炭物流體系，助推煤炭運輸實現效率變革。
�。ㄈ┻m當提高煤炭進口調節能力
加強對國際形勢特別是中國主要煤炭進口國相關產業政策的研判，針對可能的不確定性，做好前瞻性預案。建設一批“看不到煤炭”的煤炭進口專用綠色碼頭，一方面適應煤炭遠距離運輸情況下大型船舶對深水港的要求，提高對進口煤炭的消納能力；另一方面也要適應雙碳目標下的環保要求，最大程度上降低煤炭裝卸對周邊居民和城市發展的負面影響。此外，還可考慮完善從俄羅斯、蒙古等國進口煤炭的鐵路基礎設施，增強煤炭進口的陸路調節能力。
�。ㄋ模┩晟泼弘妰r格聯動機制
建立并完善煤炭中長期合同制度和“基礎價+浮動價”定價機制，推動大型煤炭企業與大型用戶建立點對點直供模式。加強煤炭中長期合同履約監管，建立健全合同履約供需雙向考核機制。規范和完善煤炭價格指數，合理引導煤價預期。建立煤炭上下游產業合作共贏長效機制，鼓勵發展多種形式的煤電聯營。擴大市場化交易電價的浮動范圍，確保價格形成機制更加靈活并能反映、響應市場變化。
（王瑞民系國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員。本文系國務院發展研究中心重大課題“初級產品保供問題和大宗商品市場體系建設研究”研究成果）
